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论中国大城市管治方式的转变

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在经济全球化背景下,中国各大城市面临着前所未有的发展机遇与竞争。各个大城市正千方百计地挖潜改造,以提高本身在国家、省域或市域城市体系中的地位。优先发展中心城区,促进人口产业在大城市中的集聚,成为国家和省市的共识。同时要求大城市建立新的管治方式来实现这个目标。因此,各种旨在强化大城市发展的改革措施纷纷出台。
  最令学者瞩目的是近来的大城市管治方式的变化,具体表现在城市行政区划的调整,许多城市已经或正在提出将大城市周边的县(市)直接与中心城区合并方案及与其有关的发展战略,这里简称为“撤县并区”。
  尽管大城市已把“撤县并区”作为促进城市化和提升自身竞争力的新的管治框架,但对“撤县并区”这种管治方式的内涵还是有点知其然而不知其所以然,一些官员甚至以为,只要“撤县并区”,城市竞争力就得到提高。如何准确把握“撤县并区”,它能否对全球化、城市化产生促进作用,目前还很少能见到深刻的讨论,本文拟从大城市管治方式转变来探讨这些问题。
  1大城市管治转变
  城市区域是中心城区发展的基础,中心城区也是城市区域发展的保证。对中心城区和城市区域协调发展的追求不断对大城市管治提出新的要求。换句话说,大城市采用何种管治方式才能更为有效地促进两者之间的协调发展是大城市管治中的核心问题。它不仅关系到城市区域的空间结构,更关系到城市区域的城市行政结构。
  许多理论揭示了大城市管治的内在机制。制度经济学强调竞争和合作是产生大城市管治变化的两种基本力量 (Ostrom,1986;Ostrom,SchroederWynne,1993;Ostrom,Gardner,Walker,1994。)。他们认为大城市管治实际上有两种基本的方式,一种是由中心城区操纵的城市区域社会经济发展,城市区域的发展要靠中心城区来带动,这种管治方式称为“集中式管治”(CentralizedGovernance);另一种管治方式称为“分散式管治”(DecentralizedGovernance),即让城市区域内众多的城镇,相互竞争,共同促进城市化。强调中心城区不要过分干预城市区域内其他城镇,而让市场机制来协调城市区域发展。他们还认为,“集中式”和“分散式”管治方式都有其内在的弊端。前者机构臃肿,办事效率低,容易造成官僚主义。后者又容易造成各自为政,盲目发展。多中心管治(Multi-CenterGovernance)方式则吸取了两者优点,为大城市比较理想的管治方式。多中心管治既承认城市区域是城市发展的基础,又突出了中心城区对城市区域的协调作用。
  在经济全球化过程中,西方国家大城市管治方式变化正是从“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治转变的。
  进入21世纪以来,城市政府对城市区域内经济活动的调节一方面要求城市之间的合作,同时又不能不考虑它们各自利益,利用竞争机制促进城市区域的发展。中心城区既要引导郊区县(市)的资源合理应用,同时又要使郊区县(市)真正走上与中心城区竞争的轨道。为了顺应这种公平竞争的要求,解决资源不均的矛盾,大城市在经营和组织城市区域发展的方面,都把资源共享和合作作为大城市管治的核心。
  在市县关系方面,中心城区既不是采用计划和分配的办法为自己扩大地盘,也不是放任与不管,而是在集中和分散之间取得整合。城市多中心管治赋予给市县的是一个平等互助的关系。各个城镇权限重新分配和调整。例如在城市基础设施投资、公共服务业、土地使用权利等问题上以城市区域的市场机制为准则。如果一个发展项目来到一个效区县(市),那么这个县(市)就要从整个城市区域出发,合理安排这个项目,不能维护自身的利益压低标准来抢夺这个项目。当一个项目来到中心城区时,中心城区也应该遵守区域共同发展准则,不能不加选择性地包揽一切。因此,城市多中心管治是一个现实的合作过程,它容不得中心城区政府统管一切而增加管理成本,也容不得各自为政,不择手段地为各自获得发展。
  在城市空间结构调整方面,中心城区除了制定区域发展政策外,还通过建立专门机构直接对周边地区进行协调。在不打破各自的行政区划界限基础上将一些次要的城市功能活动转移到郊县。同时中心城区提升自己的功能,使得中心城区可以轻而易举地协调分布在不同城镇的功能和城市化过程。中心城区把复杂的城市分解成若干专业性强的、用地量大的功能,分散到其城市周边地区去带动边缘地区发展,同时,又不剥夺周边地区的发展权,既为本身创造了更大的发展空间,提升了本身的协调能力,同时也调动了周边地区的积极性,引导了周边地区的发展方向,形成了整个城市区域之间的合作和分工。
  西方国家大城市管治变化说明,大城市过去维持的“集中式”管治不能适应越来越大的全球化压力,而对全球化形成了挑战,导致周边城市无法同中心城区展开合作。
  “分散式”管治虽然适应了全球化需要,但同时对城市化形成了挑战。分散式管治鼓励了中心城区在更大范围的展开,如城市开发区、房地产业、城市交通会在更大范围内发展,使城市发展规模无法约束,产生了“摊大饼”。“分散式”管治方式虽然提高各个“各自为政”的城镇的竞争能力,同时也削弱了城市区域整体竞争能力。
  而正在发生的城市“多中心管治”是经济全球化的必然要求,又是实现城市化目标的重大变革。它主张各个城市之间开始进行合作,在合作的前提下,维持竞争,目标是提高城市区域整体竞争能力。
  2中国大城市管治方式的转变
  中国大城市管治面临着一个集中和分散的两难困境:大城市区域既需要“乡村城市化”机制来调动小城镇力量和推动城市化进程。同时“乡村城市化”本身又在影响中心城区的作用,造成城市人口在空间上更加分散,城市基础设施配套的摊子铺的更大,城市管理权限的分散,产生所谓“镇镇像村,村村像镇”,继而影响了城市化的进程。
  上述的两难困境是影响中国大城市管治转变的内在原因,换句话说,中国大城市管治是在这一矛盾中发生转变的。
  2.1“市带县”阶段
  城市区域发展的起步阶段总是依托中心城区,是集中市域范围内有限的财力、物力等区域资源来促进城市化进程。1980年代,中国大城市正是采用了这种“增长极”战略,开始改革大城市管治方式。大城市进行了城市行政区划调整。“市带县”的措施就是“集中式”的管治方式的体现。“市带县”促进城市区域资源的集中,同时带动县(市)工业的发展。
  在“市带县” 的浪潮中,中心城区对城市区域的城市化起了重要作用。例如,许多城市中制造业转移到郊区县(市),城市工业与乡镇工业进行联营和合作,城市中的许多经营管理人员、工程师纷纷“下乡”支持乡镇工业发展。郊区县(市)利用城市区域内廉价的人力和土地资源,积累了大部分劳动密集型产业资源,部分县(市)工业在发展过程中,一度对乡村环境产生了负面影响。随之而来的环境保护方面的努力进一步规范了县(市)工业的发展,同时也增强了乡镇工业企业的素质。
  在“市带县”的政策下,中心城区的产业结构逐步升级,资本、技术密集的机械制造、原材料工业得到发展。
  可以说,当时的城市化主要是中心城区的拉动,即大量中心城市资源直接或间接涌入小城镇。有些倾斜性政策甚至把中心城区资源转移给小城镇,以牺牲中心城区力量来促进乡镇企业发展。所以,到1990年代末,有些发达地区的城市区域产业格局中,乡镇工业和城区工业各占半壁江山。
  “市带县”管治下的城市化主要不是在城乡竞争中实现的,而是靠城市拉动或主动让位来实现的,这是城市化初级阶段的必然选择。但是“市带县”管治方式存在着另一种弊端。例如,“市带县”本身就是使城市郊区县(市)享受扶持发展政策,在中心城区和郊区县(市)之间存在着不公平竞争。中心城区需要集中区域资源才能继续保持以往的带动能力,这就需要县(市)自身发展,简单说,“市带县”的同时也需要“县带市”。在中心城区向郊区县(市)提供单向支持的同时,中心城区的政策仍然保持了传统的计划经济体制。城乡产业制度的差异使国营企业的资源流向乡镇企业,中心城区的“造血功能”受到限制。中心城区扶持市县发展的政策越倾斜,县(市)政府对经济活动的主动参与就越少,而这又会削弱城市区域的整体能力。再如,地理位置临近城区的郊区县(市),具有土地资源和丰富的劳动力,论实力并不一定需要中心城区拉动,却吸引了中心城区更多的资源,无形中扩展了城市发展规模。而最需要拉动的边远县(市)却很少得到“市带县”的好处。

 2.2“撤县建市”阶段
  1990年代,为了推动城市化,国家开始扶持县(市)对县域城市化的带动作用,表现为“撤县建市”政策。城市管治的方式开始朝着“分散型”方向发展。前后约100个大城市的郊县进入了中国城市行列,直到最近,“撤县建市”才有所停止。
  “撤县建市”实质上造成了那些本身拥有一定经济实力和人口规模的郊区县(市)直接或间接的脱离中心城区的管治。“撤县建市”不但承认和保留了原有的县在资源分配中的权力,而且在原有的县(市)级权限上注入了新的权力,从而进一步形成了大城市分散式管治局面。
  1990年代以来,积累了一定实力的郊区县(市)开始直接参与经济全球化。当这些县级市拥有了经济活动广阔的权利空间时,它进行的经济活动常常与中心城区互相重复。国际投资,商品、原材料和零部件的对外输出使郊区县(市)的经济实力进一步加强。与中心城区相比,临近城区的新建市拥有丰富的土地资源和区域交通条件,以及更为优越的投资环境,它们的发育开始对城市区域空间结构以及中心城区的地位产生冲击。发达地区的许多县(市)逐步发展到成为了地区的竞争对手。有些县级市拥有与本身地位不太相称的人事权、财权。他们与中心城区互相攀比,相互压制,所谓“开发区”热就是一个例证。城市和郊县之间相互依存度开始大幅度减小,城市对县(市)的带动力量急剧缩小。
  在中心城区与一些地理位置优越的郊区县(市)激烈竞争过程中,中心城区不仅不能左右县级市,而且中心城区的某些功能也受到了县级市的左右,最突出的是城市建设用地的扩展,由于没有规范的协调机构和管理制度,市县之间并不存在统一的土地市场,由此造成了市县之间互相攀比和重复投资的局面。许多边缘区乡集镇不听命于中心城区的安排,也不受所在县(市)的监督,而利用本身的地缘优势获取额外经济利益,在城市分散式管治中形成了独特的城中村。
  郊区县(市)为了抢占中心城区本身所应有的市场地位和在城市区域中的正常支配地位,降低开发成本,由此扭曲了本来可以有效配置资源的市场竞争机制,降低了城市地域土地资源的使用效率,造成中心城区“摊大饼”式开发。
  灵活的政府和办事效率是世界公认的经济全球化所需要的制度条件。“撤县建市”赋予了县(市)灵活程度较高的制度条件和管理过程,促进了县(市)参与经济全球化。
  2.3“撤县并区”阶段
  “分散型”管治对中心城区的健康发展形成挑战后,政府开始放弃“撤县建市”的管治方法,国家转而鼓励大城市实行“多中心”管治,目前的 “撤县并区”就是中心城区和郊县(市)之间的相互竞争的必然选择。“撤县并区”不再是由中心城区根据自己的需要来设定城区发展目标,而是要越来越多地从城市区域的角度来选择中心城区可能的城市发展目标;而且,“撤县并区”摆脱了郊县单凭本身的资源和市场,在县(市)范围内独自操作、组织经济活动。
  “撤县并区”其实是多中心管治在中国的具体表现,也是在“集中式”和“分散式”管治后的一种平衡。大城市在全球化过程中只有靠合作和竞争方式维持城市区域的竞争能力,“撤县并区”正是在建立一种新的协调机制,顺应共同发展的需要,推动市县在城市区域发展上有效合作。因此,“撤县并区”是全球化过程中中国大城市管治的本能反应和共同愿望。在“撤县并区”过程中,市县之间事实上不存在“谁管谁”的问题,而是共同面对全球化压力,协调发展。我们不难发现,中国大城市已开始朝“多中心”管治方式转变。
  1990年代,上海、北京、天津、重庆四个直辖市率先进行了“撤市并区”。进入21世纪以来,一些省会城市,更面临着能否在这场大城市的相互竞争中保住省域政治、经济、文化中心的问题。省会城市兴起了提高城市区域竞争力的热潮。杭州市在2001年2月将市区边缘的已经“撤县建市”的萧山、余杭“撤市并区”,市区面积也由此从原来的683km[2]扩大到3068km[2]。南京将江宁县撤县并区后,最近又将江浦县和六合县分别与浦口区和大厂区合并,从而使市区面积由2000年的1000km[2]扩大到目前的4737km[2]。合肥将原来的郊区进行了调整,市区面积由原来的458km[2]扩大到 558km[2]。南昌市也计划将五个郊县纳入市区。许多地级市也纷纷扩大本身的管治范围,加强城市地区的协调发展。
  在中国大城市工业结构调整阶段,“撤县并区”策略的实施有助于消除就业“城乡错位”情况,中心城区的“下岗”职工可以到乡镇企业寻找出路。也为城乡经济的整合提供了广阔的空间。在经济全球化过程中,大城市经济主要依托全球化对整体城市区域的市场需求;城市区域市场对中心城区经济发展具有重大影响。所以,大城市区域的经济只有越来越深地进入经济全球化过程时,中心城区才具有竞争力。“撤县并区”既增强了中心城区政府的功能,而且增加了郊区县(市)的参与。他们发展的好坏直接影响到中心城区的竞争力。可以说,“撤县并区”是通过合作来提升大城市发展。
  从“撤县并区”的政策内涵看,原郊县政府在大的城市区域发展问题上应服从中心城区的安排,发展策略应当由中心城区来调控而不是由原郊县本身来制定。其次,原郊县的发展决策主要还是由郊县本身制定执行。中心城区遵重郊县自制,只负责协调而不是包揽其发展。郊县政府在政策实施上具有一定的自制权。
  3结论
  通过对改革开放以来中国大城市管治方式变化分析,我们可以看出中国大城市曾经实行过的集中式管治体制,分散式管制方式,正逐步转变成多中心的城市管治,城市化不仅仅依赖中心城区或者农村城镇,而是依靠两者之间的合作,这将进一步推动中国城市化进程。
  “撤县并区”是中心城区和郊区城镇之间相互作用和制衡的结果。全球化形势下,单从强化中心城区出发或单从所谓的“农村城市化”都不能够有效地推动城市化。“撤县并区”就是市县之间合作的具体表现。衡量“撤县并区”的作用,关键在于建立市县之间的平等互惠关系和在城市区域范围内建立统一的市场机制,因为城市化问题不仅仅是城市边缘区问题,更多的是大城市腹地问题。一个大城市常带好几个县(市),解决了市区临近的几个县(市),更远的县(市)的发展协调问题还会出现。
  要真正实现“撤县并区”战略效果,在“撤县并区”的实施过程中,要注意利用“多中心”管治理念,不能再次回到“市带县”或“撤县建市”的老路。例如,在“撤县并区”之前,中心城区土地资源紧张是显而易见的,在“撤县并区”和城区面积行政调整之后,中心城区面积的扩大,尤其是目前大城市市区行政面积扩大,容易造成粗放式开发。如果没有一个城市区域整体的市场机制。就会减少城市土地利用的效率。也就是说,“撤县并区”的同时要防止“郊区化”。中心城区政府不能只关注开发成本低的郊区土地资源,从而造成不必要的城市“空心化”。
  “撤县并区”改变了原郊县政府运作的环境,在“ 撤县并区”后,某些郊区县(市)在城市开发过程中有了与中心城区同样、但比其他县(市)发展更多的机会。中心城区不能够盲目干涉或插手一些区级经济开发的机会,如果任何发展中的小问题都要得到中心城区的层层审批,就把简单问题复杂化,不仅影响办事效率,减少投资者的兴趣,而且会减低原郊县政府部门的积极性,导致他们心有余而力不足。
  总之,城市化和城市地位的竞争,很大程度上是一个城市管治方式或者说是城乡制度安排上的竞争。大城市竞争力的提高很大程度上将取决于大城市的管治方式。谁能在这样的竞争中,成功地调动市县的积极性,有效地利用多中心管治理念建立适应现代城市区域发展的城市管治结构,谁才具有竞争力,城市化才具有动力。
  [收稿日期]2002-05-20
【参考文献】
  1GarreauJoel.1991.EdgeCity:LifeontheNewFrontier.NewYork:Doubleday.
  2KlingRob,SpencerOlin,MarkPoster.1991.PostsuburbanCalifornia.Berkeley:UniversityofCaliforniaPress.
  3OstromE.1986.Anagendaforthestudyofinstitutions.PublicChoice48,3-25.
  4OstromE,GardnerR,WalkerJ.1994.Rules,Games,andCommon-  PoolResources.Michigan:TheUniversityofMichiganPress.5OstromElinor,SchroedeLarry,WynneSuan.1993.InstitutionalIncentivesandSustainable
Development:InfrastructurePoliciesinPerspective.Colorado:WestviewPress.


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